您有没有关心过瓶装水里装的是什么？矿泉水、饮用天然水、纯净水、山泉水……多种多样的名字是否让您无所适从？20多元一瓶的法国依云矿泉水难道就比国内几元钱的矿泉水优质？农夫山泉、百岁山、娃哈哈、泉阳泉……一个个品牌如雨后春笋般涌现的背后，显现出的是庞大的市场潜力。

随着人们生活品质和消费水平的提高，健康饮水意识逐步深化，天然矿泉水的社会需求量正逐年增长。数据显示，目前天然矿泉水已成为我国饮料市场的主要产品之一。2017年，全国矿泉水销售1871万吨，占整个包装饮用水销量的18.68%（2004年同比5%）。

市场火热也引发了人们对矿泉水资源开发利用的关注。作为稀有宝贵的自然资源，大规模开发会不会影响当地的生态环境？富藏于青山绿水之间的矿泉水能否走上一条生态效益与经济效益共赢的道路？

怀抱着这些疑问，日前，全国政协人口资源环境委员会组织部分全国政协委员就“天然矿泉水开发中的问题和建议”赴吉林、浙江两省开展调研。

小切口下的“大问题”

在调研前召开的情况介绍会上，来自相关国家部委和行业协会的专家们向委员们勾勒出一幅全国矿泉水资源分布及利用的图景———

天然矿泉水是一种稀有宝贵的液态矿产资源。在我国分布广泛，几乎各省都有；不仅类型多样，且水质较好。虽然与发达国家相比，我国矿泉水资源开发利用较晚，但近年来社会需求量呈逐年增长的趋势。

“这其实意味着人民对水的需求进入了新的时期———从解渴、不要污染，发展到健康饮水的阶段。”原国土资源部地质环境司副司长陶庆法解释说。

需求的变化赋予了矿泉水更加宝贵的价值———作为优质的生态产品之一，矿泉水产业的健康发展不仅关系到生态环境健康、产业发展健康，还对于人民饮水健康至关重要。

再加上优质的天然矿泉水一定富集于青山绿水、环境优美之地，往往也是目前经济发展暂时落后的地方，保护、利用好矿泉水资源就与当地群众脱贫致富密切相关。

“矿泉水产业本身就是‘绿水青山就是金山银山’的生动实践。”全国政协人口资源环境委员会驻会副主任高波在向委员们介绍调研意义时表示，“这一话题切口虽小，但对它的剖析可以成为寻找‘将绿水青山转化为金山银山’路径的重要契机。”

在随后的调研中，这一认识也不断被深化。

调研组发现，虽然近年来天然矿泉水产业不断发展壮大，许多地方也已经探索出一系列行之有效的措施。但目前稀缺优质矿泉水资源并未体现其真正的价值。特别在矿泉水资源丰富的贫困地区，仍存在着“抱着金碗要饭吃”的情况。

“我们希望通过调研，找到不利于矿泉水资源保护和开发利用的症结，助推资源保护以及‘绿水青山就是金山银山’发展理念的落实。”调研组组长、全国政协人口资源环境委员会副主任印红指出。

保护就不能开发？

调研的第一站来到吉林省长白山区，这里被国际饮水资源保护组织认定为世界三大优质矿泉水产地之一，与欧洲阿尔卑斯山和俄罗斯高加索山齐名。特别是吉林省靖宇县，有着“中国第一矿泉城”的美誉，是全国矿泉饮品产能及产量第一县。

在县城西南方向通往白山市的路两侧，农夫山泉、恒大冰泉、天士力……一座座工厂一字排开：还有一条运水的专用铁路线在公路旁边的树林中若隐若现。走进现代化工厂，全自动流水线正繁忙运转，包装好的矿泉水一箱箱整齐垒放在仓库中等待运往各地。

“矿泉水产业已经是支撑靖宇县域经济发展的重要支柱产业。”据靖宇县县长全洪宝介绍，截至2017年底，靖宇县共有矿泉饮品企业13户，全县矿泉饮品产业产量为160万吨，产值26.8亿元。近三年为财政收入贡献超2.9亿元/年，占到全县财政收入的近43%，并带动了包装、物流、营销等一系列相关配套产业的发展，带动就业4万余人。

不过，随着2015年原环境保护部等十部委联合下发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，明确提出“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权要限期退出”等规定，靖宇县相关矿泉水企业即将按照规定停产、退出。

全洪宝有些担心，“除却对企业的巨额补偿资金无从解决，这些企业的退出也将会使地方财政出现‘断崖式’下跌。”

靖宇县的窘境并不是个案。调研组了解到，目前很多地方都存在矿业权与国家级、省级自然保护区重叠问题。仅吉林省现有采矿权中就有13个位于自然保护区内，均面临着相同问题。

更让一些地方觉得“尴尬”的是：有的保护区设立的初衷就是为了保护天然矿泉水资源，好让泉水可以永续利用，但目前依法却被禁采。

以靖宇县为例，早在2001年，当地就建立了全国第一家以保护矿泉水资源及其生成环境的保护区——“长白山天然矿泉水靖宇水源保护区”。2009年，为了更加合理有效地保护矿泉水源，吉林省向环保部申报成立吉林靖宇国家级自然保护区，并于2012年正式晋升为国家级保护区。在十多年间，当地政府和企业采取了一系列措施对水源进行监测保护；同时还通过植树造林、在水源地设置围栏、专人值守等方式促进生态环境的进一步治理和优化。

走进农夫山泉的取水地，沿途植被茂密，清流潺潺。工作人员表示，这里平常均实行封闭式管理，除了一条采用环保材料制成的栈道供工作人员监测使用，企业仅凭借一条封闭的输水管线直接接入工厂，其他地方均保持自然状态。

“与固态矿产资源不同，天然矿泉水的勘探、开采、生产、水源保护要求都有其自身的特点。目前针对全部矿产资源管理的政策并不适用于矿泉水。”随着调研的深入，委员们对此印象尤为深刻。

调研组认为，“事实证明，矿泉水资源的开发利用对生态环境的影响较低并可控。如果科学设定开采限额、确保开采活动不造成自然生态系统退化，实现保护与利用的平衡是完全可实现的。”

面对目前许多矿泉水富集地面临的困境，“要实事求是地调整自然保护区范围或科学修订相关法律制度、保护政策。”印红特别提醒，“在自然保护区管理上，要注重精准施策，纠正政策落实简单化、‘一刀切’。”

家底不清“红线“待划

在看到合理、合法开发矿泉水资源可以实现保护与利用双赢的同时，委员们也发现：很多地方水源地保护仍有待加强。

据吉林省环境保护厅总工程师沈贵生介绍，目前当地天然矿泉水开发有过热的现象。据不完全统计，长白山区现有各类矿泉水灌装企业已达200余家，但在开发中，有的企业环保措施落实不到位，对区域生态环境造成不利影响。同时，随着水源保护区内人口不断汇聚，工业排放、人畜粪便、生活垃圾，特别是农业生产使用的化肥、农药都对矿泉水源造成了威胁。

吉林省国土资源厅土地监察专员张树宝告诉调研组，据长期观测，在靖宇、抚松都有矿泉水水量减少情况。究其原因，除受气候变化等大环境影响外，过去不合理林业采伐、原始森林破坏等造成水源涵养功能退化也是诱因。

“一定要加大水源地保护。”全国政协人口资源环境委员会副主任、中国科学院院士、中国科学院生态环境研究中心原主任江桂斌强调，“在管理上，应合理确定政府和企业责任边界，明确企业对水源地保护的责任。同时，通过建立区域矿泉水开发生态补偿机制，将矿泉水生产带来的部分收入进行再分配，促进天然矿泉水水源地的保护和当地的可持续发展，促进当地居民增收。”

此外，在调研中，委员们发现一个很奇怪的现象———来自不同部门，甚至来自同一系统的部门，介绍的数据却存在较大差异。

“这说明对矿泉水资源家底不清。”全国政协委员、中国地质大学（北京）副校长王训练指出。“矿泉水开发的前提是要留足生态流量。其基础就是矿泉水的分布、水质、水量、开发利用状况等。但目前很多地方对此并未掌握。在未能科学制定取水量或有效控制水资源利用比率的背景下，如果盲目大规模引进矿泉水加工项目，将直接影响区域内地表水环境和生态环境。”

全国政协常委、吉林省人大常委会副秘书长王天戈对此也深表关注：“当务之急是要利用科技支撑，从地质与水文环境入手，查明大范围天然矿泉水空间分布规律及影响因素。要确定矿泉水利用的生态红线，并加强对水源区的动态长期监测，制订国家层面的保护和开发规划。”

“好水”期待“好价”

纯净水、山泉水、冰川水、蒸馏水、天然矿泉水……在调研前，看着瓶装水包装上各种各样的名称，委员们心里也摸不准：“这些水区别是什么？究竟什么才是矿泉水？哪种水才是‘好水’？”

事实上，按照自然资源部的定义，矿泉水是指从地下深部涌出或人工揭露的含有一定矿物质盐类、微量元素的深循环地下水。这意味着矿泉水应该有着严格的界定标准。

然而，调研组发现，由于人们对矿泉水的效用认识不足，部分纯净水、包装饮用水企业在广告和宣传中打“擦边球”，各种饮用水名称充斥市场，误导混淆大众认知。通过低价竞争，挤压市场空间，逼迫出现了“好水卖不到好价”尴尬局面。

“矿泉水是珍贵、稀缺、具有重要战略意义的国有资源，一定要尽快完善包装饮用水标准体系。”这一观点成为委员们的共识。

“要推动矿泉水资源认可和鉴定进一步规范化，严格区分矿泉水和非矿泉水，在矿泉水中要标明产地、主要有用成分、适应人群等。让‘好水’有‘好价’。”全国政协委员、北京2022年冬奥会组织委员会规划建设发展部副部长沈瑾建议。

此外，在调研中，委员们还发现，虽然有些矿泉水产业水质可以与国际产品媲美，但由于品牌效益尚未凸显，尚处于“养在深闺人未识”的状态，市场占有率和产品效益较低。

数据显示，截至2017年底，我国已注册登记的天然矿泉水开发利用企业达到1191家，但真正有效益的仅占1/3，勉强维持的占1/3，亏损的占1/3。

“要引导矿泉水产业集约化发展。”第十一届全国政协常委、中国人民解放军原副总参谋长张黎强调，“一方面要通过严格设定资源开发和产业准入门槛，防止过度开发和占泉不采两种倾向；另一方面，要发挥地理标志的品牌功能，整合形成以水源地为品牌、竞争力强的大企业，确保稀有天然矿泉水资源科学开发和高效利用，争取在国际市场上占有一席之地。”

资源税：从量还是从价？

分析矿泉水产业市场乱象，政府管理缺乏协同以及税收政策有待完善也是重要诱因。

据介绍，由于矿泉水具有矿产资源和水资源双重属性。按照现行管理职责分工，矿泉水资源的探矿权和采矿权归自然资源部门管理，取水许可权归水资源部门管理，保护区生态监管归生态环境部门管理。

但在调研中，多个基层政府部门和矿泉水企业反映存在各自为政、权责不清的情况；有的地方还出现双重收取资源费现象。

“要进一步强化职能部门对矿泉水资源统一、高效管理。”高波认为，相关部门应合理优化审批程序，科学设定监管事项，可通过内部协调机制处理取水许可等问题，明确规范企业行为。

资源税也是各方普遍反映的焦点。

按照《中华人民共和国资源税法（送审稿）》中规定，矿泉水资源税可从量计征或从价计征，目前各地选择不一。在实际操作中，如采取从价计征的方式，其中包含着包装、运输、运营等费用。有企业反映，他们按照销售收入的1.5%征收，无形中增加了企业税收负担，致使有些企业不得不单独设立包装厂进行独立核算。

但如果按照从量计征税率计算，资源税法（送审稿）提出从量计征税率为5~200元/立方米的征收标准，又远超出目前我国矿泉水行业1~4元/立方米的普遍实际税率。在执法中有地方发现，有些企业为了不交矿产资源税费，主动降级，将矿泉水作为天然水开采。

此外，按照现行规定，由探矿权转为采矿权时不再向国家缴纳采矿权收益金，对于探矿成本极低的矿泉水资源来说，相当于用极少探矿权收益金购买了资源的永久开发权，影响了矿泉水资源的合理利用。

面对这些问题，全国政协常委、中油财务有限责任公司总经理兰云升建议，应针对矿泉水属可有限补给、非短期耗竭性矿产资源的特点，制定特殊的探矿权、采矿权出让收益办法具体规定，特别是建立全国统一的从量计征、阶梯递增的资源税政策。

“矿泉水可谓是‘水中之王’。”一路走来，委员们越发感受到矿泉水的稀缺性及重要性。“寻找天然矿泉水开发中的问题，小切口背后有着大文章。”在调研快要结束时召开的内部座谈会上，王天戈说出了委员们的心声，“希望通过我们探索，推动我国健康饮水不断向前。”